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浙江法院案例：解危拆除决定书的合法性审查

【裁判要旨】作为《解危拆除决定书》主要依据的《鉴定报告》和《咨询报告》不具备合法形式，解危拆除决定依据不足。本案中，作为对鉴定报告负责的一级注册结构工程师应当具备相应资质，并在鉴定报告上签名，鉴定人的签名是鉴定报告应当具备的合法性要素，注册专用章并不能取代本人签名。《咨询报告》中在咨询依据中载明依据有“原设计图纸、合同等”，与《鉴定报告》工程概况中描述“设计单位及施工单位均不详”相矛盾。

浙江省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）浙行终30号

上诉人（原审被告）衢州市柯城区人民政府。

被上诉人（原审原告）凌某某。

凌某某诉衢州市柯城区人民政府城建行政强制一案，衢州市中级人民法院于2018年11月20日作出（2018）浙08行初85号行政判决。柯城区人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2019年1月3日立案受理后，依法组成合议庭，并于同月22日组织双方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明：根据柯政办发〔2014〕26号通知和浙政办发〔2015〕61号通知规定，结合衢化片区部分居民反映住房存在安全隐患，衢化街道组织街道社区人员对辖区内危旧房屋进行全面排查，发现文昌社区北苑村7、10、13、16幢，昌苑社区昌苑村6、7、14、15幢、南苑村1、2、3、4、5、9、13、16幢房屋均存在地基局部下沉、基础存在较多裂缝、外墙面粉刷风化剥落、墙体多处裂缝、楼板裂缝并渗漏水、水电管线严重老化等安全隐患。故委托瑞邦公司对前述房屋进行排查和房屋结构安全性检测、分析，并对房屋的安全性做出评价。2016年1月25日，瑞邦公司作出鉴定报告，针对涉案房屋，鉴定结论为北苑村16幢房屋危险性评级为D级，即承重结构承载力不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房等，建议停止使用。2017年7月6日，柯城住建局和柯城安监局联合发布《D级危房解危公告》，要求D级危房必须在2017年8月11日前自行搬离解危。原告凌某某涉案房屋在该范围内。原告于2017年8月30日腾空搬离其房屋。

2018年1月5日，柯城住建局发布《衢化片区危旧房治理改造国有土地上房屋收购通告》，对衢化片区包括涉案房屋在内的10栋D级危房实施收购。至开庭之日，收购范围内一共535户D级危房中，有534户已与柯城区住建局签订收购补偿协议并将危房交付收购部门予以拆除解危。由于凌某某拒绝收购，2018年2月28日，柯城住建局委托中国建科院对北苑村16幢等危险房屋进行公共安全危害评估，该院于同年4月2日作出《咨询报告》，认为北苑村16幢房屋自身的安全性存在较大隐患，如发生局部或整体倒塌，存在对周边过往居民人身安全、周围建筑、小区道路及公共服务设施的危害。建议考虑有无保留修缮价值，加固改造可行性评估、城市规划要求等因素，采取处理使用、停止使用或整体拆除处理。必要时根据《浙江省房屋使用安全管理条例》，可启动应急抢险措施，彻底排除房屋倒塌可能带来的各类安全隐患。2018年4月26日，柯城住建局对凌某某作出《督促解危通知书》，告知凌某某，其所有的涉案房屋为D级危房，依照《中华人民共和国突发事件应对法》《城市危险房屋管理规定》《浙江省房屋使用安全管理条例》规定，请立即停止使用危险房屋，并于收到本通知之日立即自行腾空解危，在收到本通知书之日起的2日内委托具有相应资质的施工单位实施拆除或至柯城住建局办理委托拆除手续。逾期未委托拆除的，柯城住建局将报请柯城区政府采取应急处置措施。因凌某某逾期未委托拆除，同年4月28日，柯城区住建局作出《解危催告书》，对自行腾空解危予以催告，要求原告于2日内将委托拆除的相关材料报至柯城住建局。5月3日，柯城住建局作出《关于要求对衢化街道文昌社区部分危房采取应急处置措施的报告》，要求柯城区政府对包括原告凌某某涉案房屋在内的2户危房采取应急处置措施予以强制解危拆除。同月30日，被告柯城区政府作出衢柯政危拆决〔2018〕01号《解危拆除决定书》，决定于2018年6月5日强制拆除凌某某涉案房屋所在的该幢危房。该《解危拆除决定书》同时附有《解危拆除补助告知书》。《解危拆除决定书》于同年6月2日向原告送达。原告于同年8月30日搬离了涉案房屋。原告凌某某对该《解危拆除决定书》不服，提起本案诉讼，诉讼请求如前。

原审法院认为，根据《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十四条规定，编制或者修改城乡规划、土地利用总体规划，应当统筹考虑危险房屋的治理改造……县级以上人民政府可以依照相关法律、法规的规定对危险房屋实施征收，或者对危险房屋予以购买、置换后，采取相应解危措施。原告凌某某涉案房屋所在楼幢经有权机构鉴定为D级危房，柯城区政府通过收购程序，对辖区危房进行收购并予以拆除，符合法律规定。在柯城区政府对其余534户危房业主完成收购的情况下，因原告拒绝收购，其所在楼幢无法进行相应拆除解危，无法达到解危目的，为保障公共安全，柯城区政府对相关房屋启动安全评估，合法有据。但由于鉴定报告和咨询报告存在鉴定人员资质依据缺乏、未按规定进行签名、咨询报告依据错误、部分图示标注错误等问题，本院对相关报告合法性不予认可。原告相关主张本院予以支持。被告柯城区政府依据缺乏合法性的报告所作出的衢柯政危拆决〔2018〕01号《解危拆除决定书》依据不足，原告诉请确认该决定书违法，于法有据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告衢州市柯城区人民政府2018年5月30日作出的衢柯政危拆决字〔2018〕01号《解危拆除决定书》违法。

柯城区人民政府上诉称：第一，关于鉴定人员资质依据和按规定签名问题。一级注册结构工程师魏某海在鉴定报告上已盖章，即可证明其具备资质，同时他也认可鉴定报告的真实性及鉴定结论的客观性。庭后上诉人补交了魏某海国家一级注册结构工程师证书、高级工程师资质证书以及在受托鉴定机构的上岗证等。在鉴定报告上有一级注册结构工程师盖章且没有其他证据证明该工程师资质身份存疑的情况下，该工程师未提交资质文件和未在鉴定报告上签名，我们认为仅仅是文书书写上的瑕疵，不能据此认定文书不具有合法性。浙政办发[2015]61号文件关于一级注册结构工程师“签字并加盖注册专用章”的要求，是管理性规定，不是效力性规定，即便存在未签字的瑕疵，也不应影响鉴定报告的效力。一审法院据此对鉴定报告合法性不予认可，缺乏事实和法律依据。第二，关于咨询报告依据错误、部分图示标注错误问题。结合咨询机构庭后补强证据“说明函”的内容，“合同”是指与衢州市柯城区住房和城乡建设局就衢化街道文昌社区北苑村7幢、16幢危险房屋公共安全危害评估项目签订的《技术服务合同》(合同编号:20180112310110024);“原设计图纸”是依据前述合同第二节中第一条规定“甲方向乙方提供建筑原始图纸等相关资料”，才把“原设计图纸”列为咨询报告的咨询依据，经现场调查可知，16幢原设计资料未查到;故该咨询报告中列明的“原设计图纸、合同”实际上不是出具咨询报告的事实依据，客观上该书写问题并不影响咨询报告结论的得出。此外，关于报告中“图2北苑村16幢房屋周边建筑平面位置示意图”出现两处“北苑村13幢”系笔误，该标注错误也不会影响咨询报告结论的出具，更不对案涉房屋具体危险性的判断产生任何影响。综上，一审法院对咨询报告合法性不予认可也缺乏事实和法律依据。第三，本案鉴定报告的申请主体适格，鉴定机构适格、鉴定程序合法、鉴定结论具有专业性、报告内容符合形式要件；咨询报告认定事实清楚、适用依据正确、出具结果客观，具有合法性、可行性，均可以作为本案《解危拆除决定书》的依据。综上，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求;一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

凌某某答辩称：浙江省衢州市中级人民法院做出的行政判决书结论正确，对于上诉人申请委托的浙江瑞邦公司做出的《鉴定报告》和中国建筑科学研究院有限公司出具的《咨询报告》的不合法性，认定正确，适用法律正确，应予维持。被上诉人在一审中对《鉴定报告》本身的真实性无异议，但是对鉴定结论的客观性和合法性有异议，并非上诉状中说的被上诉人认可鉴定结论的客观性，鉴定报告要求出具人签名并加盖注册专用章，应当属于强制性效力规定，如果不符合该规定，那么鉴定报告就失去合法性。另外，上诉人关于《咨询报告》所说的上诉理由不符合法律思维和法律逻辑，作为一个严谨的执行部门所出具的报告根本不应该出现上诉人所说的瑕疵或者笔误的问题，恰恰证明了《咨询报告》的不合法性。另外，在一审判决中，对浙江瑞邦公司的计量认证证书，一审法院没有审查出该认证书的有效期是2016年1月22日，而浙江瑞邦公司出具本案的报告是在2016年1月25日，明显超出了其有效期，更进一步证明了《鉴定报告》的违法性。另外，危房鉴定的申请资格只属于所有人和使用人，上诉人无权提起。

经审查，对原审判决认定的事实，本院予以确认。惟一审判决书第9页第一段中“《解危拆除决定书》于同年6月2日向原告送达。原告于同年（2018年）8月30日搬离了涉案房屋。”表述有误，应为2017年8月30日搬离。另查明，涉案房屋已于2018年6月9日被拆除。

本院认为，本案的审理重点为柯城区人民政府作出的衢柯政危拆决〔2018〕01号《解危拆除决定书》是否具备事实和法律依据。首先，柯城区人民政府具备危房鉴定申请、解危拆除的法定职责。《城市危险房屋管理规定》第七条规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”本条规定了房屋所有人或使用人可以申请危房鉴定，但并未排除其他主体申请鉴定的资格。《浙江省房屋使用安全管理条例》第二十四条规定，编制或者修改城乡规划、土地利用总体规划，应当统筹考虑危险房屋的治理改造……县级以上人民政府可以依照相关法律、法规的规定对危险房屋实施征收，或者对危险房屋予以购买、置换后，采取相应解危措施。故本案中，柯城区人民政府具有对辖区内危旧房屋进行安全排查，予以收购并拆除的法定职责。在凌某某拒绝收购，其所在房屋无法进行相应解危拆除的情况下，为保障公共安全，柯城区人民政府对相关房屋启动安全评估，符合正当程序的要求。被上诉人对此所提异议，本院不予采纳。其次，作为《解危拆除决定书》主要依据的《鉴定报告》和《咨询报告》不具备合法形式，解危拆除决定依据不足。本案中，《鉴定报告》未附鉴定人员资质证明和签名。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十四条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（六）项的规定，被告向人民法院提供的在行政程序中采用的鉴定结论，应当载明委托人和委托鉴定的事项、向鉴定部门提交的相关材料、鉴定的依据和使用的科学技术手段、鉴定部门和鉴定人鉴定资格的说明，并应有鉴定人的签名和鉴定部门的盖章。”同时，浙政办发[2015]61号通知第四部分第（二）项规定，“城镇住宅房屋使用安全鉴定报告，应当由1名以上的一级注册结构工程师签字并加盖注册专用章”，由此可见，作为对鉴定报告负责的一级注册结构工程师应当具备相应资质，并在鉴定报告上签名，鉴定人的签名是鉴定报告应当具备的合法性要素，注册专用章并不能取代本人签名。本案中，上诉人在举证期内未提交鉴定人员魏某海的相应资质证明，且魏某海未在鉴定报告上签名。虽然上诉人在一审庭后补交了相关资质证明，但已超过举证期限，且魏某海仍未签名。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”另外，浙江瑞邦建设工程检测有限公司的计量认证证书已过期；《咨询报告》中在咨询依据中载明依据有“原设计图纸、合同等”，与《鉴定报告》工程概况中描述“设计单位及施工单位均不详”相矛盾；《咨询报告》所附的北苑村16幢房屋周边建筑平面位置示意图中出现两幢楼标注为北苑村13幢，明显错误。综上，基于《鉴定报告》和《咨询报告》存在的问题，其合法性应不予认定，不能作为《解危拆除决定书》的依据，故柯城区人民政府作出《解危拆除决定书》依据不足。原审法院考虑到公共利益的原因，未作出撤销判决，仅确认《解危拆除决定书》违法，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人衢州市柯城区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长　　戴文波

审判员　　马良骥

审判员　　张　榆

二〇一九年二月十三日

书记员　　吴　琳